Umbruch der Bankenregulierung: Entwicklung und Umsetzung des Baseler Regelwerks im Überblick
Stephan Paul
1 Einleitung
Als nach einer fast achtjährigen Diskussionsphase das Regulierungspaket Basel II zu Beginn des Jahres 2007 in Form der Solvabilitätsverordnung auch in Deutschland in Kraft trat, war von einer „Zäsur in der Bankenaufsicht“ die Rede. Da sowohl die Regeln als auch die Prozesse der Aufsicht so stark wie noch nie zuvor verändert wurden, müsse man – so war damals oft zu hören – den Kreditinstituten eine mehrjährige Regulierungspause zugestehen, um diesen Umbruch „zu verdauen“.
Nur ein halbes Jahr später setzte die weltweit schwerste Finanz- und Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit ein. Hierzulande waren im Sommer 2007 die IKB und die Sachsen LB die ersten Institute, die ohne staatliche Hilfe zusammengebrochen wären. Die Rettungsaktionen für die nationalen Kreditwirtschaften haben in der Folge die Verschuldung zahlreicher Staaten vor allem in Europa in kaum mehr tragbarer Weise erhöht. Daher wurden in der Öffentlichkeit intensiv regulatorische Konsequenzen zur künftigen Verhinderung von Krisen angemahnt.
Als Reaktion hierauf legte der Baseler Ausschuss Mitte September 2010 – fast genau zwei Jahre nach dem Kulminationspunkt der Krise, dem Zusammenbruch von Lehman Brothers am 15.09.2008 – unter der Überschrift „Basel III“ Vorschläge für Veränderungen in den Eigenkapital- und Liquiditätsregeln vor, die am 16.12.2010 verabschiedet wurden. Die Umsetzung auf europäischer Ebene beanspruchte einen wesentlich längeren Zeitraum als zunächst vermutet, da mittlerweile die Diskussion über das noch umfassendere Projekt der Bankenunion eingesetzt hatte, die grundsätzlich ein grenzüberschreitend einheitliches Regelwerk (Single Rule Book) zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen voraussetzt. Daher wurde der überwiegende Teil der neuen Vorschriften in eine in allen Mitgliedsländern unmittelbar geltende Verordnung aufgenommen, die nach der Veröffentlichung im EU-Amtsblatt Ende Juni 2013 in Kraft trat. Andere Regeländerungen wurden zeitgleich in eine Richtlinie gekleidet, die dann auch in Deutschland erst wieder national umzusetzen war. Nach den entsprechenden Änderungen vor allem des Kreditwesengesetzes im August 2013 erlangte das neue Regelwerk für die hiesigen Banken zum 01.01.2014 Gültigkeit.
Mit diesem Einführungsbeitrag soll ein komprimierter Überblick über die Entwicklung des Baseler Regelwerks und seine Umsetzung in Deutschland gegeben werden. Dazu wird zunächst kurz der Weg von Basel I zu Basel III nachgezeichnet (2), anschließend der säulenartige Aufbau des Basel-II-Standards vorgestellt, der in Basel III beibehalten wurde (3), und darauf aufbauend der Schwerpunkt der damaligen Neuregelungen – die Modifizierung der Eigenkapitalanforderungen für das Kreditrisiko – kritisch diskutiert (4; zu einer ausführlicheren Fassung vgl. die Vorauflagen dieses Buches). Im Kapitel 5 werden die mit der Finanzmarktkrise sichtbar gewordenen Regulierungsdefizite benannt, die die Impulse für Veränderungen im Rahmen von Basel III gegeben haben. Letztere werden im sechsten Kapitel dargestellt und einer ersten vorsichtigen Bewertung unterzogen, zumal zahlreiche Details der Neuregelungen in den kommenden Jahren noch erarbeitet werden müssen. Ein kurzer Ausblick auf ein sich schon abzeichnendes Basel IV (7) schließt den Beitrag ab.
2 Der Weg von Basel I zu Basel III
Nach seiner Einführung 1962 blieb das Grundgerüst von (insbesondere) quantitativen Eigenkapitalbelastungsregeln der deutschen Bankenaufsicht, kodifiziert in der zentralen Vorschrift des Grundsatzes I, im Kern 20 Jahre unverändert (zum Überblick Burghof/Rudolph, 1996, S. 202 ff. und Süchting/Paul, 1998, S. 470 ff.). Erst Anfang der 1980er Jahre wurde zunehmend deutlich, dass es dringend einer Harmonisierung der durch erhebliche Unterschiede gekennzeichneten Aufsichtsnormen zumindest in den bedeutenden Wirtschaftsnationen bedurfte, um Regulierungsarbitragen – Geschäfte wurden dort abgewickelt, wo sie den schwächsten Kontrollvorschriften unterlagen – einzudämmen. Nach einer Gemeinschaftsaktion der Bankaufsichtsbehörden der Vereinigten Staaten und Großbritanniens wurden 1988 die Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht von den Zentralbankgouverneuren bzw. -präsidenten der Länder der Zehnergruppe mit den Leitern der Aufsichtsbehörden dieser Länder (BCBS, Basel Committee on Banking Supervision) verabschiedet (so genannter „Baseler Eigenkapitalakkord“, mittlerweile als „Basel I“ bezeichnet).
Diese Empfehlungen zielten auf eine einheitliche Begrenzung der Risiken insbesondere aus dem Aktivgeschäft der Kreditinstitute durch Anbindung an ihre haftenden Eigenkapitalmittel. Sie bildete die Grundlage für die im Rahmen der Harmonisierung des Bankrechtes in Europa 1989 verabschiedeten EG-Solvabilitäts- und EG-Eigenmittelrichtlinien. Bei deren Umsetzung im Rahmen der 4. KWG-Novelle wurden 1993 die haftenden Eigenmittel der Bank neu definiert und über die bisher allein erfassten Ausfallrisiken aus Buchkrediten hinaus nun auch diejenigen aus Wertpapieren beschränkt, um die sich im Zuge der Securitization zeigende Tendenz zur Verbriefung von Finanzierungen zu berücksichtigen.
Zur weiteren Angleichung der Aufsichtsnormen wurde 1993 die EU-Kapitaladäquanzrichtlinie (CAR) verabschiedet, um auch die in Trennbankensystemen wie demjenigen Großbritanniens anzutreffenden reinen Wertpapierhäuser in das Regulierungssystem einzubeziehen. Dabei strebte man an, die Systematik der Eigenkapitalbelastungsregeln möglichst sachgerecht auf die Begrenzung der für diese Finanzintermediäre typischen Risiken zu übertragen. Diese resultieren aus Schwankungen von Marktpreisen (etwa Zinsen, Aktien und Währungskursen) der gehandelten Finanzkontrakte. Nach dem Grundsatz „same business, same risk, same regulation“ wurde der Anwendungsbereich der entwickelten Risikobegrenzungsnormen über Investment Banks hinaus auch auf den Wertpapierhandelsbestand von Universalbanken („Trading Book“) ausgedehnt.
Nach den EU-Vorgaben war die CAR bis Ende 1995 in nationales Recht zu transformieren – in Deutschland sollte dieses im Rahmen einer 6. KWG-Novelle geschehen.
Während der Umsetzungsdiskussion wurde wiederum vom Baseler Bankenausschuss eine „Ergänzung der Eigenkapitalempfehlung zum Einbezug von Marktrisiken“ erarbeitet. Neben der Einigung über so genannte Standardverfahren zur Quantifizierung möglicher Marktpreisschwankungen wurden Anforderungen entwickelt, deren Erfüllung den Kreditinstituten die Verwendung interner...
